DECIZIA nr. 29 din 20 ianuarie 2026referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 alin. (3) şi ale art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 898 din 27 octombrie 2026Data intrării în vigoare 27-10-2026
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioana Codruţa Dărângă.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 alin. (3) şi ale art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, excepţie ridicată de Stelian-Ioan Berinţan şi Simona-Marcela Berinţan în Dosarul nr. 18.790/211/2020 al Judecătoriei Cluj-Napoca - Secţia civilă şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.897D/2021.2. La apelul nominal se prezintă, pentru autorii excepţiei, avocat Anamaria Măstăcăneanu din Baroul Cluj, cu împuternicire avocaţială la dosar, lipsă fiind celelalte părţi. Procedura de înştiinţare este legal îndeplinită. Magistratul-asistent învederează că la dosarul cauzei s-au depus în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate note scrise de către autorii excepţiei şi amicus curiae din partea Asociaţiei locuitorilor de pe strada Hodăi 2 din Cluj-Napoca, judeţul Cluj.
3. Preşedintele Curţii dispune să se facă apelul şi în dosarele Curţii Constituţionale nr. 1.957D/2021, nr. 2.982D/2021, nr. 3.264D/2021, nr. 3.315D/2021, nr. 3.461D/2021, nr. 3.611D/2021, nr. 3.957D/2021, nr. 218D/2022, nr. 1.451D/2022, nr. 2.588D/2022, nr. 26D/2023 şi nr. 111D/2023, având ca obiect excepţia de neconstituţionalitate a aceloraşi dispoziţii legale, excepţie ridicată de Ionuţ-Traian Duma şi Ileana-Nicoleta Duma, de Mihai-Emanuel Mecicu şi Ancuţa Mecicu-Coţa, de Aurel Perşa şi Daniela-Raveca Perşa, de Marian Chinan şi Ioana-Claudia Chinan, de Ilie-Ovidiu Podar şi Monica Podar, de Viorel Pop şi Ana Pop, de Cristian Bodea şi Andra-Ioana Bodea, de Gabriela-Florica Beşe, de Marius Sârbu şi Aneta Haghel şi de Mihai Pleşa în dosarele nr. 15.892/211/2020, nr. 18.794/211/2020, nr. 15.891/211/2020, nr. 18.793/211/2020, nr. 21.240/211/2020, nr. 15.893/211/2020, nr. 23.198/211/2021, nr. 1.335/211/2022, nr. 15.894/211/2020 şi nr. 3.838/211/2022 ale Judecătoriei Cluj-Napoca - Secţia civilă, precum şi de Ioan Oltean şi Octavia Oltean şi de Cristina-Raluca Bota şi Cristian Bota în dosarele nr. 207/211/2021 şi nr. 15.896/211/2020 ale Tribunalului Cluj - Secţia civilă.4. La apelul nominal se prezintă, pentru autorii excepţiei, avocat Anamaria Măstăcăneanu, cu împuternicire avocaţială la dosar, lipsă fiind celelalte părţi. Procedura de înştiinţare este legal îndeplinită.5. Curtea pune în discuţie conexarea dosarelor. Atât avocatul ales al autorilor, cât şi reprezentantul Ministerului Public sunt de acord cu conexarea cauzelor. Curtea, având în vedere obiectul cauzelor, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, dispune conexarea dosarelor nr. 1.957D/2021, nr. 2.982D/2021, nr. 3.264D/2021, nr. 3.315D/2021, nr. 3.461D/2021, nr. 3.611D/2021, nr. 3.957D/2021, nr. 218D/2022, nr. 1.451D/2022, nr. 2.588D/2022, nr. 26D/2023 şi nr. 111D/2023 la Dosarul nr. 1.897D/2021, care a fost primul înregistrat.6. Având cuvântul, avocatul autorilor apreciază ca fiind oportună conexarea Dosarului nr. 355D/2024, aflat în stadiu de raport, cu Dosarul nr. 1.897D/2021 şi, în acest sens, solicită acordarea unui termen de judecată pentru întocmirea raportului. În susţinerea cererii de amânare arată şi că a fost citată pentru acest termen în 12 dosare, la data de 15 decembrie 2025, şi că nu a mai luat legătura cu autorii excepţiei de aproximativ patru ani. Totodată, având în vedere şi perioada sărbătorilor de iarnă, solicită amânarea cauzei în vederea pregătirii apărării. Un alt motiv de amânare îl constituie formularea unei cereri de emitere a unui aviz consultativ către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în temeiul Protocolului nr. 16 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi al Legii nr. 173/2022 pentru adoptarea unor măsuri necesare punerii în aplicare a Protocolului nr. 16 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, adoptat la Strasbourg la 2 octombrie 2013 şi semnat de România la Strasbourg la 14 octombrie 2014. Sesizarea vizează chestiuni de principiu privind interpretarea sau aplicarea drepturilor şi a libertăţilor prevăzute de Convenţie şi de protocoalele sale, aspecte aflate în strânsă legătură cu criticile de neconstituţionalitate formulate în excepţia aflată pe rolul Curţii Constituţionale. În acest sens depune la dosar note scrise şi şapte întrebări preliminare adresate instanţei europene.7. La interpelarea Curţii, cu privire la faptul dacă întrebările formulate urmăresc să sprijine pe fond soluţionarea cauzei, avocatul ales al autorilor arată că acestea susţin criticile de neconstituţionalitate formulate prin raportare la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi că, în vederea asigurării unei proceduri contradictorii, se impune comunicarea lor atât Avocatului Poporului, cât şi Ministerului Public, pentru formularea unui punct de vedere.8. Reprezentantul Ministerului Public, cu privire la cererea de amânare formulată pentru pregătirea apărării, apreciază că din susţinerile apărătorului ales al autorilor rezultă că acesta cunoaşte foarte bine cauza, astfel încât nu se impune acordarea unui nou termen de judecată, lăsând totuşi la aprecierea Curţii soluţionarea acestei cereri. Referitor la cererea de sesizare a Curţii Europene a Drepturilor Omului apreciază că aceasta nu se impune, întrebările formulate vizând modul în care ar trebui soluţionată cauza pendinte în faţa instanţei naţionale. În măsura în care autorii excepţiei vor fi nemulţumiţi de soluţia pronunţată, aceştia au posibilitatea ca, după soluţionarea definitivă a cauzei, să se adreseze separat Curţii Europene a Drepturilor Omului, prin formularea unei cereri individuale privind pretinsa încălcare a drepturilor şi libertăţilor garantate de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. De asemenea, arată că unele dintre întrebările formulate par să vizeze aspecte ce ţin de competenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, iar nu de cea a instanţei europene de la Strasbourg, însă rămâne la latitudinea autorilor excepţiei instanţa pe care înţeleg să o sesizeze.9.
Curtea respinge cererea de amânare, având în vedere că Dosarul nr. 355D/2024 se află în altă fază procesuală, respectiv în stadiu de raport. În ceea ce priveşte sesizarea Curţii Europene a Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ, Curtea reţine că, în măsura în care, la momentul deliberărilor, va aprecia utilă recurgerea la procedura reglementată de Protocolul nr. 16 la Convenţie, poate dispune repunerea cauzei pe rol. În continuare, cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul părţilor.10. Avocatul autorilor excepţiei, Anamaria Măstăcăneanu, pune concluzii de admitere a acesteia. Apreciază că este necesar ca instanţa de contencios constituţional să aibă în vedere că întrebările formulate sunt în strânsă legătură cu excepţia de neconstituţionalitate, iar nu cu soluţionarea pe fond a cauzei, precum şi că mecanismul utilizat de autori vizează preîntâmpinarea unor litigii numeroase la Curtea Europeană a Drepturilor Omului, ceea ce ar putea conduce la mai multe condamnări împotriva statului român.11. În ceea ce priveşte situaţia de fapt, avocatul autorilor excepţiei arată că este vorba despre trei zone de dezvoltare spontană de locuinţe, în cadrul cărora există zeci de construcţii edificate în aceleaşi condiţii, respectiv fără autorizaţii de construire. Din adresele autorităţilor publice competente rezultă că în Valea Chintăului există 50 de construcţii fără autorizaţie, însă au fost aplicate doar 15 sancţiuni contravenţionale, iar pe Valea Fânaţelor, din 161 de construcţii, numai pentru 35 au fost puse în aplicare dispoziţiile legale. Prin urmare, din această perspectivă este clară şi evidentă discriminarea care se produce între situaţii aflate în aceeaşi ipoteză legală.12. Primul aspect invocat priveşte discriminarea raportată la incertitudinea legislativă şi administrativă. În ceea ce priveşte incertitudinea legislativă solicită să se aibă în vedere aspectele de previzibilitate intrinsecă şi extrinsecă, modificările legislative recente din anii 2019 şi 2020, precum şi considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, şi ale deciziilor Curţii Constituţionale nr. 49 din 4 februarie 2020 şi nr. 678 din 25 noiembrie 2025.13. În esenţă, arată că, spre deosebire de jurisprudenţa anterioară, au intervenit mai multe modificări care sugerează, dincolo de orice putinţă de tăgadă, că viziunea legiuitorului din anul 1991 s-a schimbat radical, realitatea economică şi socială actuală depăşind cu mult prevederile instituite la acel moment. Din acest motiv, în prezent există două modalităţi alternative de intrare în legalitate, una dintre acestea fiind introdusă în anul 2020 şi analizată prin Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, cu incidenţă în prezenta cauză, întrucât permite intrarea în legalitate prin trecerea termenului de prescripţie, prescripţie care, în concret, reflectă pasivitatea autorităţii publice locale.14. Al doilea motiv vizează aspecte care nu au mai fost avute în vedere până în prezent de Curtea Constituţională, respectiv garanţiile pe care legea trebuie să le confere împotriva arbitrarului autorităţilor publice. În Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, unul dintre punctele centrale îl constituie conduita autorităţilor, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că scopul acestei decizii este responsabilizarea autorităţilor în ceea ce priveşte atribuţiile lor referitoare la reglementarea urbanistică şi la rezolvarea problemelor generate de disciplina în construcţii. În acelaşi scop invocă şi considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 49 din 4 februarie 2020, decizie care a vizat garanţia oferită particularului în ipoteza în care acesta se confruntă cu arbitrarul autorităţilor.15. Arbitrarul autorităţilor, în materia analizată, poate interveni din mai multe perspective: în aplicarea sancţiunilor, în stabilirea cuantumului sancţiunilor contravenţionale, în determinarea termenului de intrare în legalitate, precum şi în situaţiile în care, pentru unii, s-au formulat acţiuni de desfiinţare, iar pentru alţii nu.
16. În opinia autorilor excepţiei, o asemenea procedură reprezintă o acuzaţie în materie penală din perspectiva Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, întrucât presupune două etape: una contravenţională şi alta de natură civilă, în cadrul căreia sunt aplicabile regulile de procedură civilă. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale a stabilit că natura juridică a măsurii de desfiinţare a lucrărilor executate nelegal este aceea de sancţiune contravenţională complementară. Raportat la criteriile dezvoltate în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene privind existenţa unei acuzaţii în materie penală, cel mai relevant este criteriul gravităţii sancţiunii, iar în cauzele de faţă se urmăreşte desfiinţarea unor locuinţe. Din această perspectivă, se impune aplicarea tuturor standardelor prevăzute de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale din perspectivă penală, în sensul că autoritatea trebuie să dovedească, dincolo de orice putinţă de tăgadă, necesitatea desfiinţării acestor construcţii.17. Revenind la excepţia de neconstituţionalitate, aceasta cuprinde două reguli pe care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie le califică drept formale, întrucât a dispune desfiinţarea unei locuinţe doar pentru depăşirea termenului de intrare în legalitate - termen discriminatoriu prin prisma conduitei aceleiaşi autorităţi - şi pentru neobţinerea autorizaţiei de construire, aflată tot la latitudinea aceleiaşi autorităţi care aplică sau nu sancţiuni, nu poate constitui o analiză echitabilă din perspectiva garanţiilor pe care trebuie să le ofere un proces penal.18. În fine, au fost invocate şi aspecte referitoare la încălcarea dreptului la viaţă intimă, familială şi privată, având în vedere că este vorba despre locuinţe personale care, din punct de vedere juridic, se află într-o zonă de vid legislativ. Cu privire la această situaţie, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 49 din 4 februarie 2020, a arătat că are obligaţia să intervină pentru a pune capăt unor abuzuri care, în speţă, pot conduce inclusiv la condamnări ale României la Curtea de Justiţie a Uniunii Europene.19. Pentru toate aspectele învederate de autorii excepţiei, expuse şi dezvoltate pe larg în concluziile scrise formulate, solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum a fost invocată şi motivată.20. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. Apreciază că jurisprudenţa Curţii Constituţionale subzistă în continuare, fiind invocate drept exemplu Decizia nr. 1.491 din 18 noiembrie 2010 şi Decizia nr. 115 din 3 februarie 2009, argumentele reţinute în aceste decizii păstrându-şi pe deplin valabilitatea şi în prezenta cauză. Considerentele dezvoltate în aceste decizii consacră conformitatea dispoziţiilor legale criticate cu prevederile constituţionale invocate, fără să intervină elemente noi, de natură să justifice reconsiderarea acestei jurisprudenţe. În ceea ce priveşte susţinerile referitoare la pretinsa lipsă de claritate şi previzibilitate a dispoziţiilor legale ce constituie obiectul excepţiei se apreciază că acestea sunt neîntemeiate, întrucât legea conţine prevederi suficient de clare şi previzibile, dispoziţiile criticate permiţând destinatarilor să îşi adapteze conduita în mod corespunzător exigenţelor legale şi cerinţelor stabilite la nivel local. Normele sunt formulate într-un mod care oferă repere suficiente pentru ca persoanele interesate să înţeleagă consecinţele nerespectării obligaţiilor legale în materia executării lucrărilor de construcţii. Totodată, se impune să se observe că normele legale contestate reprezintă expresia necesităţii exercitării unui control firesc din partea autorităţii administrative asupra legalităţii şi siguranţei realizării lucrărilor de construcţii. Reglementarea instituie mecanisme menite să asigure respectarea disciplinei în construcţii şi protejarea interesului public, fără să depăşească limitele constituţionale ale competenţei legiuitorului. De asemenea, nu poate fi reţinută existenţa unei discriminări prin normele atacate, întrucât acestea se aplică în mod general tuturor persoanelor aflate în condiţiile reglementate prin ipoteza normei, fără să instituie tratamente juridice diferenţiate pe criterii arbitrare. În fine, trimiterile repetate la Decizia Curţii Constituţionale nr. 49 din 4 februarie 2020 nu prezintă relevanţă în prezenta cauză, întrucât acea decizie vizează un domeniu distinct şi nu priveşte aplicabilitatea Legii nr. 50/1991 în raport cu cele două articole contestate prin excepţiile de neconstituţionalitate deduse judecăţii.21. În replică, avocatul autorilor excepţiei arată că invocarea considerentelor Deciziei nr. 49 din 4 februarie 2020 a fost realizată în contextul în care aceasta priveşte art. 32 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, act normativ aflat în strânsă legătură cu Legea nr. 50/1991.CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarelor, reţine următoarele:22. Prin Încheierea din 21 mai 2021, pronunţată în Dosarul nr. 18.790/211/2020, prin Încheierea din 15 aprilie 2021, pronunţată în Dosarul nr. 15.892/211/2020, prin Încheierea din 15 iulie 2021, pronunţată în Dosarul nr. 18.794/211/2020, prin Încheierea din 25 octombrie 2021, pronunţată în Dosarul nr. 15.891/211/2020, prin Încheierea din 11 octombrie 2021, pronunţată în Dosarul nr. 18.793/211/2020, prin Încheierea din 28 octombrie 2021, pronunţată în Dosarul nr. 21.240/211/2020, prin Încheierea din 15 decembrie 2021, pronunţată în Dosarul nr. 15.893/211/2020, prin Încheierea din 24 mai 2022, pronunţată în Dosarul nr. 23.198/211/2021, prin Încheierea din 9 noiembrie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 1.335/211/2022, prin Încheierea din 20 decembrie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 15.894/211/2020, prin Încheierea din 19 decembrie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 3.838/211/2022, prin Încheierea din 18 noiembrie 2021, pronunţată în Dosarul nr. 207/211/2021, şi prin Încheierea din 11 ianuarie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 15.896/211/2020, Judecătoria Cluj-Napoca - Secţia civilă şi Tribunalul Cluj - Secţia civilă au sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 alin. (3) şi ale art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Excepţia a fost ridicată de Stelian-Ioan Berinţan şi Simona-Marcela Berinţan, de Ionuţ-Traian Duma şi Ileana-Nicoleta Duma, de Mihai-Emanuel Mecicu şi Ancuţa Mecicu-Coţa, de Aurel Perşa şi Daniela-Raveca Perşa, de Marian Chinan şi Ioana-Claudia Chinan, de Ilie-Ovidiu Podar şi Monica Podar, de Viorel Pop şi Ana Pop, de Cristian Bodea şi Andra-Ioana Bodea, de Gabriela-Florica Beşe, de Marius Sârbu şi Aneta Haghel, de Mihai Pleşa, de Ioan Oltean şi Octavia Oltean şi de Cristina-Raluca Bota şi Cristian Bota cu ocazia soluţionării unor cauze prin care s-a solicitat obligarea autorilor la desfiinţarea lucrărilor de construcţii executate nelegal, fără a deţine autorizaţie de construire. Excepţiile constituie obiectul dosarelor Curţii Constituţionale nr. 1.897D/2021, nr. 1.957D/2021, nr. 2.982D/2021, nr. 3.264D/2021, nr. 3.315D/2021, nr. 3.461D/2021, nr. 3.957D/2021, nr. 1.451D/2022, nr. 2.588D/2022, nr. 26D/2023, nr. 111D/2023, nr. 3.611D/2021 şi nr. 218D/2022.23. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia susţin că prevederile art. 28 alin. (3) şi ale art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 contravin dispoziţiilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, deoarece nu întrunesc exigenţele de claritate, precizie şi previzibilitate care caracterizează calitatea legii. Normele legale contestate nu definesc criteriile şi condiţiile necesare pentru stabilirea posibilităţii intrării în legalitate sau a necesităţii desfiinţării construcţiei, nu sunt corelate cu alte legi în materia urbanismului şi nici cu normele metodologice şi nu asigură coerenţa reglementării privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Autorii arată şi că legea nu instituie un mecanism adecvat de coordonare şi corelare a competenţelor între autoritatea care aplică sancţiunea contravenţională şi structura administrativă competentă să aprecieze posibilitatea intrării în legalitate, ceea ce generează neclarităţi, interpretări neunitare şi poate conduce la măsuri disproporţionate. Această lipsă de determinare normativă generează un risc real de aplicare arbitrară a sancţiunilor în materia urbanismului şi afectează securitatea raporturilor juridice, contrar exigenţelor statului de drept.24. Se arată că prevederile legale criticate încalcă art. 21 alin. (3) şi art. 24 din Constituţie, întrucât restrâng analiza instanţei de judecată la două condiţii strict formale, limitate la respectarea termenului prevăzut în procesul-verbal de contravenţie şi la obţinerea autorizaţiei de intrare în legalitate. Interpretarea acestor dispoziţii legale transformă cercetarea judecătorească într-o procedură formală, lipsită de caracter efectiv de justiţie, împiedicând examinarea completă a circumstanţelor concrete ale cauzei. Mai mult, caracterul abstract al dispoziţiilor legale criticate împiedică administrarea unui probatoriu solid privind situaţia concretă a construcţiei, contextul urbanistic, proporţionalitatea măsurii sau conduita autorităţilor. Astfel, persoana sancţionată se află într-un dezavantaj substanţial, fiind lipsită de posibilitatea efectivă de a-şi formula apărări utile, ceea ce afectează echilibrul procesual, restrânge nejustificat dreptul la apărare şi aduce atingere dreptului la un proces echitabil, garantat de Constituţie şi de Convenţia europeană pentru drepturile omului.25. Autorii susţin că aceleaşi dispoziţii legale încalcă principiul egalităţii în faţa legii, întrucât prevăd aplicarea unor tratamente diferite pentru persoane aflate în situaţii juridice similare, respectiv edificarea unei construcţii fără autorizaţie de construire. Modificările legislative recente [art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, modificat prin Legea nr. 7/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii] permit menţinerea unor construcţii fără autorizaţie şi înscrierea acestora în cartea funciară, în timp ce alte construcţii similare sunt supuse sancţiunilor contravenţionale şi acţiunii de demolare. Astfel, legislaţia aplică două tratamente diferite unor situaţii similare, ceea ce constituie discriminare directă, încălcând principiul nediscriminării prevăzut de art. 16 din Constituţie, de art. 14 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi de Protocolul nr. 12 la Convenţie. În speţele deduse judecăţii, discriminarea este evidentă, întrucât în aceeaşi zonă există construcţii menţinute şi înscrise în cartea funciară, dar şi imobile pentru care se solicită demolarea, deşi au fost edificate în aceleaşi condiţii, demonstrând că soarta imobilelor nu este determinată de criterii obiective precum siguranţa construcţiei, regimul urbanistic sau interesul public, ci de arbitrarul procedurii, momentul controlului sau modul discreţionar de aplicare a legii de către autorităţi.26. Judecătoria Cluj-Napoca - Secţia civilă, în dosarele nr. 1.897D/2021, nr. 1.957D/2021, nr. 2.982D/2021, nr. 3.264D/2021, nr. 3.315D/2021, nr. 3.461D/2021, nr. 3.957D/2021, nr. 1.451D/2022, nr. 2.588D/2022, nr. 26D/2023, precum şi Tribunalul Cluj - Secţia civilă, în dosarele nr. 3.611D/2021 şi nr. 218D/2022, consideră că excepţia de neconstituţionalitate invocată este neîntemeiată. Dispoziţiile legale criticate de autorii excepţiei sunt constituţionale, atât din perspectiva temeiniciei măsurii de desfiinţare a construcţiei, cât şi sub aspectul respectării dreptului la un proces echitabil şi al principiului egalităţii în faţa legii. Normele legale contestate reprezintă, în esenţă, expresia necesităţii exercitării unui control din partea autorităţii administrative asupra legalităţii şi siguranţei realizării lucrărilor de construire. Judecătoria Cluj-Napoca - Secţia civilă, în Dosarul nr. 111D/2023, contrar dispoziţiilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, nu şi-a exprimat opinia asupra excepţiei de neconstituţionalitate.27. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.28.
Guvernul, în dosarele nr. 3.611D/2021, nr. 1.451D/2022 şi nr. 2.588D/2022, apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată în raport cu textele de referinţă invocate. Se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale, de exemplu, Decizia nr. 4 din 18 ianuarie 2005, Decizia nr. 409 din 14 iulie 2005, Decizia nr. 1.348 din 19 octombrie 2010, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, Decizia nr. 363 din 7 mai 2015, Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, Decizia nr. 123 din 10 martie 2020 şi Decizia nr. 552 din 7 iulie 2020, prin care Curtea a statuat că dispoziţiile legale criticate prevăd în mod clar că măsura desfiinţării construcţiilor se aplică la expirarea termenului acordat pentru intrarea în legalitate, stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, în cazul în care nu a fost obţinută autorizaţia necesară. De asemenea, Curtea a reţinut că aceste dispoziţii nu îngrădesc accesul liber la justiţie şi nici dreptul la apărare, iar persoanele vizate de dispoziţiile criticate nu se află într-o situaţie identică cu cele cărora li se aplică prevederile art. 36 alin. (7) din Legea nr. 50/1991. Totodată, Curtea a subliniat că obligaţia obţinerii autorizaţiei de construire urmăreşte prevenirea consecinţelor negative ale executării unor construcţii necorespunzătoare, iar sancţiunea desfiinţării construcţiei realizate fără respectarea acestei obligaţii nu contravine cadrului legal, ci reprezintă o consecinţă a aplicării acestuia, în vederea protejării drepturilor şi libertăţilor altor persoane. În acest context, dispoziţiile Legii nr. 50/1991 reglementează condiţiile de executare a lucrărilor de construcţii şi stabilesc obligaţii în sarcina titularului dreptului de proprietate, având în vedere necesitatea protejării interesului general în domeniul urbanismului, al amenajării teritoriului şi al siguranţei în construcţii.29. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierile de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile reprezentantului autorilor şi cele ale procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:30. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.31. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 28 alin. (3) şi ale art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, care prevăd următoarele:– art. 28 alin. (3): „Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară.“;– art. 32 alin. (1): „În cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei; b) desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal.“
32. Autorii excepţiei consideră că prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (3)-(5) privind securitatea raporturilor juridice şi statul de drept, ale art. 16 privind egalitatea în drepturi, astfel cum acestea se interpretează în temeiul art. 20 alin. (1) din Constituţie şi prin prisma exigenţelor art. 14 privind interzicerea discriminării din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, ale art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil prin prisma exigenţelor art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, ale art. 24 referitoare la garantarea dreptului la apărare şi ale art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.33. Înainte de a proceda la examinarea excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea reţine - referitor la notele scrise depuse la dosar de către autorii excepţiei, prin care apreciază că dispoziţiile legale criticate contravin şi dispoziţiilor art. 26 din Constituţie referitor la viaţa intimă, familială şi privată, astfel cum acestea se interpretează în temeiul art. 20 alin. (1) din Constituţie şi prin prisma exigenţelor art. 8 privind dreptul la respectarea vieţii private şi de familie din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale - că acestea nu pot fi primite. Astfel, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale şi în conformitate cu art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, părţile trebuie să îşi exprime punctele de vedere în legătură cu excepţia de neconstituţionalitate în faţa instanţei judecătoreşti, depunând dovezile pe care le consideră necesare, iar instanţa de judecată este obligată să îşi exprime opinia cu privire la excepţia de neconstituţionalitate ridicată. Aşadar, litigiul constituţional se desfăşoară numai în limitele determinate prin încheierea de sesizare, fără ca acestea să poată fi modificate de vreuna dintre părţi. Prin urmare, nu poate fi primită cererea prin care se modifică şi se completează excepţia de neconstituţionalitate, ulterior încheierii de sesizare, direct în faţa Curţii Constituţionale (a se vedea în acelaşi sens, de exemplu, Decizia nr. 47 din 22 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 352 din 7 mai 2019, paragraful 22). Aşa fiind, Curtea se va pronunţa asupra excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum aceasta a fost formulată în faţa instanţei judecătoreşti.34. În continuare, Curtea reţine că autorii excepţiei de neconstituţionalitate, prin concluziile scrise, au formulat şi o cerere de solicitare a unui aviz consultativ Curţii Europene a Drepturilor Omului, în baza Protocolului nr. 16 la Convenţie, cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Convenţie, în raport cu excepţia de neconstituţionalitate ridicată în prezenta cauză.35. Întrebările formulate au următorul conţinut:– Procedura de desfiinţare a construcţiilor executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea acesteia poate fi justificată doar prin prisma unor criterii legale de ordin formal sau impune reglementarea clară a unor criterii obiective şi aplicabile uniform?– Procedura de desfiinţare a construcţiilor executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea acesteia, care, potrivit legislaţiei naţionale, are o natură juridică mixtă (contravenţională şi civilă), este, prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii, o procedură penală?– Dacă răspunsul la chestiunea de principiu evocată anterior este afirmativ, atunci procedurii de desfiinţare a construcţiilor executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea acesteia i se aplică principiile/garanţiile Curţii Europene a Drepturilor Omului specifice dreptului penal, respectiv, cu titlu de exemplu, sarcina şi standardul probei?– 
Culpa autorităţilor publice competente în ceea ce priveşte reglementarea urbanistică şi aplicarea sancţiunilor în cazul nerespectării acesteia reprezintă un element care trebuie avut în vedere în analiza proporţionalităţii măsurii de desfiinţare a construcţiilor executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea acesteia?– Cadrul construit preexistent, respectiv zonele de dezvoltare spontană de locuinţe fără autorizaţie de construire, reprezintă un element care trebuie avut în vedere în analiza proporţionalităţii măsurii de desfiinţare a construcţiilor executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea acesteia?– Desfiinţarea unui număr redus de locuinţe dintr-o zonă în care toate sunt edificate în aceleaşi condiţii (respectiv fără autorizaţie de construire) şi menţinerea celorlalte ca urmare a intervenţiei prescripţiei aplicării sancţiunii contravenţionale reprezintă o situaţie de discriminare, prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului?– Măsura de desfiinţare a unei locuinţe edificate fără autorizaţie de construire poate constitui o ingerinţă nepermisă în dreptul la o locuinţă dacă procedura în urma căreia se dispune aceasta vizează doar condiţii formale?36. Referitor la această solicitare, Curtea reţine că, în temeiul dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 173/2022 pentru adoptarea unor măsuri necesare punerii în aplicare a Protocolului nr. 16 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, adoptat la Strasbourg la 2 octombrie 2013 şi semnat de România la Strasbourg la 14 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 8 iunie 2022, în exercitarea competenţelor prevăzute la art. 146 lit. d) şi k) din Constituţia României, republicată, poate solicita, din oficiu, Curţii Europene a Drepturilor Omului să emită un aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau din protocoalele la aceasta, ridicate într-o cauză aflată pe rolul său, în cazul în care apreciază că avizul consultativ este necesar pentru soluţionarea acesteia.37. Scopul procedurii de avizare este de a promova interacţiunea şi un dialog constructiv între Curtea Europeană a Drepturilor Omului şi instanţele naţionale, care să servească la consolidarea punerii în aplicare a Convenţiei la nivel naţional. Cu alte cuvinte, prin fluidizarea dialogului instituţional, se urmăreşte conferirea unei protecţii suplimentare drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, aspect care ar trebui să conducă simultan la un număr mai redus de plângeri adresate Curţii Europene a Drepturilor Omului şi totodată la o reducere a diferenţelor de interpretare a Convenţiei la nivel european.38.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a întocmit Instrucţiunile pentru implementarea procedurii avizului consultativ prevăzut de Protocolul nr. 16 la Convenţie, aprobate la 18 septembrie 2017 şi actualizate la 25 septembrie 2023, stabilind că instanţele pot uza de posibilitatea de a formula o cerere pentru emiterea unui aviz consultativ atunci când se pune o problemă nouă de drept în sfera Convenţiei europene a drepturilor omului sau când aplicarea jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului nu se impune cu evidenţă în cauza pendinte ori, aparent, este inconsecventă.39. Totodată, prin jurisprudenţa sa, spre exemplu, Decizia din 14 decembrie 2020, pronunţată în Cauza P16-2020-001, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a clarificat sintagma „chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau din protocoalele la aceasta“, stabilind necesitatea ca înainte de a proceda la sesizarea Curţii înalta instanţă a statului semnatar să aprecieze natura, noutatea şi complexitatea chestiunii de principiu, în lumina jurisprudenţei Curţii în materia dreptului/libertăţii fundamentale respective.40. În primul rând, Curtea observă că solicitarea autorilor de sesizare a Curţii Europene a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui aviz consultativ, în forma în care a fost formulată, nu este de natură să conducă la o clarificare generală şi abstractă a normelor Convenţiei, ci reprezintă mai mult modul în care se impun a fi soluţionate cauzele pe fond de instanţa naţională, inclusiv evaluarea proporţionalităţii remediilor şi a eficacităţii mecanismelor interne. Or, cererile adresate Curţii Europene a Drepturilor Omului trebuie să vizeze chestiuni de principiu, utile pentru uniformizarea aplicării Convenţiei în statele contractante. În speţă, întrebările formulate sunt centrate pe soluţii procedurale particulare, cum ar fi stabilirea dacă demolarea obligatorie a unei locuinţe constituie o sancţiune suficient de gravă pentru a fi considerată o „acuzaţie în materie penală“, precum şi pe obligarea instanţelor naţionale să aplice regulile procesului penal (prezumţia de nevinovăţie, sarcina probei revenind autorităţii, sau standardul probei „dincolo de orice îndoială rezonabilă“). De asemenea, se analizează aprecierea oportunităţii unor remedii interne, relevanţa culpei autorităţilor în procedura de demolare şi posibilitatea unei discriminări selective în ceea ce priveşte demolarea.41. Aceste aspecte nu vizează doar procedura formală, ci şi analiza concretă a proporţionalităţii şi echităţii cu care statul asigură protecţia drepturilor şi nu constituie probleme generale de interpretare a Convenţiei care să justifice un aviz consultativ. Evaluarea existenţei unui remediu intern efectiv, a proporţionalităţii măsurilor şi a consecinţelor practice ale desfiinţării unor construcţii realizate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea autorizaţiei sunt operaţiuni de drept intern care intră în sfera de apreciere a instanţelor naţionale. Instanţele naţionale sunt în măsură să aprecieze dacă, în concret, drepturile garantate de Convenţie au fost afectate şi ce remediu intern este adecvat, fără a necesita un aviz consultativ care ar substitui analiza jurisdicţiei interne. Totodată, sesizarea Curţii Europene a Drepturilor Omului trebuie să fie justificată prin utilitatea clarificării solicitate pentru soluţionarea cauzei naţionale. Curtea apreciază că dispoziţiile Convenţiei şi ale protocoalelor relevante sunt formulate în termeni suficient de clari pentru a permite aplicarea testelor consacrate (imparţialitate obiectivă, drept la un proces echitabil) şi verificarea existenţei unui remediu efectiv, iar solicitarea unui aviz consultativ nu ar fi de natură să aducă o clarificare esenţială de principiu, ci ar produce întârzieri nejustificate în soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate.42. Astfel, Curtea apreciază că aspectele pentru care a fost formulată cererea de solicitare a unui aviz consultativ al Curţii Europene a Drepturilor Omului nu au caracterul necesar, de chestiuni de principiu referitoare la interpretarea sau la aplicarea drepturilor şi libertăţilor prevăzute în Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau în protocoalele la aceasta, astfel încât nu sunt îndeplinite condiţiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 173/2022, motiv pentru care Curtea va respinge cererea.43. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că autorii acesteia au invocat neconstituţionalitatea textelor de lege criticate în litigii aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti, acţiunile fiind promovate de autoritatea locală competentă, conform prevederilor art. 28 alin. (3) şi ale art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991.44. Curtea reţine că textele de lege criticate au mai constituit obiect al controlului de constituţionalitate, prin raportare la critici similare, Curtea Constituţională pronunţând în acest sens mai multe decizii - spre exemplu, Decizia nr. 329 din 9 iulie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1092 din 31 octombrie 2024, Decizia nr. 403 din 15 septembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1083 din 9 noiembrie 2022, Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020, Decizia nr. 142 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 312 din 6 mai 2011, sau Decizia nr. 1.491 din 18 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72 din 27 ianuarie 2011 - prin care a respins, ca neîntemeiate, excepţiile de neconstituţionalitate invocate.
45. În ceea ce priveşte critica autorilor referitoare la aspecte ce ţin de claritatea şi previzibilitatea dispoziţiilor legale criticate, în jurisprudenţa sa constantă, Curtea a stabilit că prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie impun ca actele normative să îndeplinească anumite cerinţe de calitate, una dintre acestea fiind previzibilitatea (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 225), ceea ce presupune ca norma legală să fie îndeajuns de clară şi precisă pentru a putea fi aplicată; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, supleţe care nu afectează însă previzibilitatea legii (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013).46. În acest context, Curtea reţine că prevederile art. 28 alin. (3) şi ale art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 stabilesc în mod clar şi precis cadrul legal pentru intrarea în legalitate şi aplicarea măsurilor privind construcţiile realizate fără autorizaţie sau cu depăşirea acesteia. În concret, termenul de intrare în legalitate este determinat expres de procesul-verbal de constatare a contravenţiei, iar lipsa obţinerii autorizaţiei de construire în acest termen atrage aplicarea măsurii de desfiinţare a construcţiilor [art. 28 alin. (3)]. În cazul neîndeplinirii obligaţiilor dispuse prin procesul-verbal, agentul constatator sesizează instanţa judecătorească în vederea dispunerii măsurilor corespunzătoare, respectiv încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei de construire sau desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal [art. 32 alin. (1)]. Prin urmare, este evident că acest mecanism procedural asigură atât claritate şi precizie, întrucât stabileşte criterii obiective pentru autorităţi, cât şi previzibilitate, întrucât contravenientul cunoaşte exact termenul şi măsurile ce îi pot fi aplicate. În plus, cadrul legal existent permite o corelare funcţională între sancţiunea contravenţională şi posibilitatea intrării în legalitate, eliminând astfel neclarităţile şi interpretările neunitare, ceea ce corespunde exigenţelor de coerenţă şi securitate juridică.47. Cu privire la critica autorilor excepţiei referitoare la lipsa unui mecanism adecvat de coordonare şi corelare între autorităţile care aplică sancţiuni şi cele care verifică posibilitatea intrării în legalitate, Curtea reţine că în considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1033 din 29 octombrie 2021, paragraful 81, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991, entităţile care au competenţe în materia constatării şi aplicării sancţiunilor pentru nerespectarea reglementărilor care interesează disciplina în construcţii nu sunt aceleaşi cu entităţile juridice ce au competenţe în emiterea autorizaţiei de construire sau/şi a actelor premergătoare ce sunt necesare pentru finalizarea procedurii de autorizare a lucrărilor de construire. Chiar în ipotezele în care este vorba despre entităţi care fac parte din autoritatea administraţiei publice locale, trebuie observat că, prin prevederile art. 27 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, se conferă competenţa de constatare şi sancţionare a contravenţiilor „către compartimentele de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor administraţiei publice locale ale judeţelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor şi comunelor, pentru faptele săvârşite în unitatea lor administrativ-teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului Bucureşti“ (constatarea contravenţiilor se realizează, de cele mai multe ori, de către poliţia locală prin serviciul Disciplina în construcţii), în timp ce competenţele de gestionare a procesului de emitere a certificatelor de urbanism şi a autorizaţiilor de construire/desfiinţare sunt conferite - conform art. 5 şi 5^1 din aceeaşi lege - unei structuri de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului şi executării lucrărilor de construcţii, condusă de arhitectul-şef şi având în componenţă personal cu pregătire adecvată în domeniile urbanismului, arhitecturii şi construcţiilor. Curtea constată, în esenţă, că mecanismul este unul secvenţial şi distinct, respectiv procedura de constatare şi sancţionare a contravenţiilor (art. 28 din Legea nr. 50/1991) este realizată de organele prevăzute expres (de regulă, inspectorii Inspectoratului de Stat în Construcţii sau autorităţile administraţiei publice locale) şi reprezintă o etapă administrativă, aceasta fiind urmată de o etapă jurisdicţională, declanşată printr-o acţiune judiciară, în cadrul căreia o eventuală măsură a desfiinţării este dispusă de instanţă, la sesizarea autorităţii competente (art. 32 din Legea nr. 50/1991). Prin urmare, nu poate fi vorba despre o confuzie de competenţe, ci despre o delimitare între faza administrativă şi faza jurisdicţională. Atât interpretate individual, cât şi în ansamblul prevederilor Legii nr. 50/1991, textele supuse controlului de constituţionalitate au un conţinut normativ clar şi precis pentru a putea fi aplicate şi oferă suficiente repere pentru ca destinatarii acestora să înţeleagă sensul lor şi să îşi adapteze conduita.48. În acelaşi context şi ţinând cont de importanţa domeniului executării lucrărilor de construcţii, în jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că obligaţia de a obţine autorizaţia de construire şi sancţionarea celor care nu respectă această obligaţie au rolul de a proteja drepturile şi libertăţile celorlalte persoane. Activitatea de edificare sau de desfiinţare a construcţiilor, indiferent de natura acestora, trebuie să fie conformă prevederilor legale. Obligaţia de obţinere a autorizaţiei de construire urmăreşte prevenirea consecinţelor negative generate de realizarea unor construcţii necorespunzătoare. Îndeplinirea acestei obligaţii contribuie la evitarea unor incidente sau accidente cauzate de astfel de construcţii, aspecte care justifică reglementarea strictă a autorizării/edificării construcţiilor, prevăzută de Legea nr. 50/1991. În consecinţă, amplasarea, proiectarea, executarea şi funcţionarea construcţiilor reprezintă activităţi care trebuie să respecte planurile de urbanism şi de amenajare a teritoriului, precum şi standardele de calitate şi siguranţă aplicabile (a se vedea Decizia nr. 142 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 8 mai 2019, paragraful 41).49. În consecinţă, critica autorilor raportată la art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie este neîntemeiată, dispoziţiile legale criticate îndeplinind exigenţele de claritate, precizie, previzibilitate şi asigurând securitatea juridică a raporturilor reglementate.50. În ceea ce priveşte invocarea în prezenta cauză a prevederilor art. 21 alin. (3) şi a art. 24 din Constituţie, întrucât dispoziţiile legale criticate limitează analiza instanţei la condiţii strict formale şi lipsesc cercetarea judecătorească de caracter efectiv, fiind astfel afectate dreptul la un proces echitabil şi dreptul la apărare, prin Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, precitată, paragraful 22, Curtea a reţinut că legiuitorul a atribuit instanţei judecătoreşti un dublu rol. Astfel, aceasta poate fi chemată să verifice legalitatea procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, potrivit art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, şi, de asemenea, aceasta poate interveni, la cererea organului care a aplicat sancţiunea cuprinsă în procesul-verbal, pentru a stabili dacă se impune sau nu obligarea contravenientului la încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei sau desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal, fixând şi termenele de executare a măsurilor dispuse, astfel cum prevede art. 32 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 50/1991. Cu aceste prilejuri, contravenientul îşi poate exercita neîngrădit toate drepturile şi garanţiile procesuale care condiţionează, într-un stat de drept, democratic, exercitarea dreptului la un proces echitabil.51. Prin Decizia nr. 1.595 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 2 februarie 2011, Curtea a reţinut că instanţa judecătorească va soluţiona cauza şi va dispune măsurile corespunzătoare în cadrul unui litigiu de natură să asigure părţilor, deci şi autorilor excepţiei, toate garanţiile procedurale pe care le presupun exercitarea liberului acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil.
52. În acest context, nu poate fi reţinută susţinerea autorilor potrivit căreia „analiza instanţei de judecată se reduce la două condiţii strict formale, respectiv respectarea termenului prevăzut în procesul-verbal de contravenţie şi obţinerea autorizaţiei de intrare în legalitate“, susţinere care ar exclude posibilitatea judecătorului de a aprecia în mod efectiv asupra cauzei şi ar restrânge soluţia acestuia doar la aceste două aspecte. Art. 22 din Codul de procedură civilă consacră principiul aflării adevărului în procesul civil, deziderat al oricărei proceduri judiciare într-un stat de drept. Astfel, respectând principiul legalităţii, judecătorul va soluţiona litigiul aplicând dispoziţiile legale incidente în cauză şi, ori de câte ori legea îi rezervă puterea de apreciere sau îi cere să ţină seama de toate circumstanţele cauzei, acesta va ţine seama, între altele, de principiile generale ale dreptului, de cerinţele echităţii şi de buna-credinţă. Ca atare, Curtea reţine că dispoziţiile de lege criticate nu îngrădesc puterea de apreciere a judecătorului, care va stărui în aflarea adevărului, dispunând, după caz, fie încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei, fie desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal.53. În ceea ce priveşte critica potrivit căreia dispoziţiile legale criticate au un caracter abstract, ce împiedică administrarea unui probatoriu solid privind aspecte ce ţin de situaţia concretă a construcţiei, cum ar fi contextul urbanistic, proporţionalitatea măsurii sau conduita autorităţilor, Curtea constată că aceste aspecte vizează modalitatea de aplicare a legii la cazul concret. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că interpretarea legilor este o operaţiune raţională, utilizată de orice subiect de drept în vederea aplicării şi respectării legii, având ca scop clarificarea înţelesului unei norme juridice sau a domeniului său de aplicare. Instanţele judecătoreşti interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluţionării cauzelor cu care au fost învestite, interpretarea fiind faza indispensabilă procesului de aplicare a legii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 600 din 14 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 395 din 11 iunie 2009, sau Decizia nr. 360 din 25 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 14 mai 2010).54. Prin urmare, normele legale criticate nu aduc atingere dreptului la apărare, nu afectează echilibrul procesual, iar garanţiile unui proces echitabil sunt pe deplin respectate.55. Referitor la încălcarea art. 16 din Constituţie, prin Decizia nr. 146 din 21 martie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 850 din 20 septembrie 2023, paragraful 26, Curtea a reţinut că principiul egalităţii în drepturi nu înseamnă uniformitate, astfel că, dacă unor situaţii egale trebuie să le corespundă un tratament egal, în situaţii diferite tratamentul juridic nu poate fi decât diferit, iar încălcarea principiului egalităţii şi nediscriminării are loc atunci când se aplică un tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără a exista o motivare obiectivă şi rezonabilă (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.006 din 27 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 1 februarie 2013, sau Decizia nr. 256 din 17 iunie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 2 aprilie 1998).56. Totodată, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Europene a Drepturilor Omului, ca să apară o problemă în legătură cu art. 14 din Convenţie privind interzicerea discriminării, trebuie să existe o diferenţă de tratament juridic al persoanelor aflate în situaţii vădit similare. O asemenea diferenţă de tratament este discriminatorie dacă nu are nicio justificare obiectivă şi rezonabilă, cu alte cuvinte, dacă nu urmăreşte un scop legitim sau dacă nu există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul urmărit. Prin urmare, statele contractante se bucură de o anumită marjă de apreciere pentru a determina dacă şi în ce măsură diferenţele dintre situaţii altminteri similare justifică o diferenţă de tratament (a se vedea Hotărârea din 29 aprilie 2008, pronunţată în Cauza Burden împotriva Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, paragraful 60), inclusiv un tratament juridic diferit (a se vedea Hotărârea din 13 iunie 1979, pronunţată în Cauza Marckx împotriva Belgiei, paragraful 38).57. Aplicând aceste considerente la cauza de faţă, Curtea reţine că prevederile legale criticate nu instituie nicio formă de discriminare între persoane aflate în situaţii identice. Diferenţa de tratament juridic indicată de autorii criticii nu este rezultatul unui arbitrar legislativ sau administrativ, ci reprezintă consecinţa firească a unor situaţii-premisă distincte, determinate de un element obiectiv: împlinirea sau neîmplinirea termenului de prescripţie a răspunderii contravenţionale.58.
Mai mult, Curtea reţine că prin modificările aduse art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, legiuitorul a introdus un mecanism suplimentar de intrare în legalitate exclusiv pentru ipoteza în care sancţionarea contravenţională nu mai este posibilă. Astfel, după împlinirea termenului de prescripţie, construcţiile realizate fără autorizaţie pot fi intabulate direct, însă această posibilitate nu reprezintă o favoare nejustificată, ci o consecinţă juridică necesară într-o situaţie în care statul nu mai poate aplica sancţiuni. Mai mult, intabularea este permisă doar dacă, în urma unei expertize tehnice, se confirmă respectarea cerinţelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcţii, precum şi încadrarea în reglementările urbanistice aprobate. În schimb, în perioada în care fapta contravenţională este încă sancţionabilă, situaţia juridică este diferită, în sensul că autoritatea competentă este obligată să aplice sancţiunile contravenţionale, iar intrarea în legalitate se poate realiza prin autorizarea post-factum, odată cu aplicarea sancţiunii. Ca atare, această diferenţă nu constituie un tratament discriminatoriu, ci modul distinct în care legea operează în funcţie de etapa în care se află construcţia.59. Prin urmare, Curtea constată că nu există identitate de situaţie care să justifice aplicarea aceluiaşi regim juridic, întrucât criteriul diferenţiator - prescripţia răspunderii contravenţionale, este unul obiectiv, rezonabil şi în mod constant recunoscut de legislaţia contravenţională. Diferenţa de tratament urmăreşte un scop legitim, respectiv stabilizarea situaţiilor juridice care nu mai pot fi supuse sancţionării, şi este în mod evident proporţională, fiind condiţionată de îndeplinirea unor cerinţe tehnice şi urbanistice preexistente.60. Faptul că în aceeaşi zonă pot exista atât construcţii intabulate, cât şi construcţii supuse demolării nu este expresia unei aplicări arbitrare a legii, ci rezultatul firesc al aplicării unui regim juridic etapizat, diferit în funcţie de momentul constatării faptei şi de posibilitatea efectivă de sancţionare. A susţine contrariul ar însemna a ignora efectele pe care prescripţia le produce în ansamblul dreptului contravenţional şi, implicit, logica mecanismului de intrare în legalitate.61. În consecinţă, prevederile legale criticate nu încalcă principiul egalităţii, iar tratamentul juridic distinct este determinat de situaţii juridice diferite, delimitările fiind obiective, justificate şi proporţionale cu scopul urmărit de legiuitor: menţinerea construcţiilor autorizabile şi asigurarea respectării disciplinei în materie de construcţii şi urbanism.62. Cât priveşte dispoziţiile art. 53 din Constituţie, acestea nu au incidenţă în cauză, deoarece nu s-a constatat restrângerea exerciţiului vreunui drept sau al vreunei libertăţi fundamentale şi, prin urmare, nu este aplicabilă ipoteza prevăzută de norma constituţională invocată.63. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Stelian-Ioan Berinţan şi Simona-Marcela Berinţan, de Ionuţ-Traian Duma şi Ileana-Nicoleta Duma, de Mihai-Emanuel Mecicu şi Ancuţa Mecicu-Coţa, de Aurel Perşa şi Daniela-Raveca Perşa, de Marian Chinan şi Ioana-Claudia Chinan, de Ilie-Ovidiu Podar şi Monica Podar, de Viorel Pop şi Ana Pop, de Cristian Bodea şi Andra-Ioana Bodea, de Gabriela-Florica Beşe, de Marius Sârbu şi Aneta Haghel şi de Mihai Pleşa în dosarele nr. 18.790/211/2020, nr. 15.892/211/2020, nr. 18.794/211/2020, nr. 15.891/211/2020, nr. 18.793/211/2020, nr. 21.240/211/2020, nr. 15.893/211/2020, nr. 23.198/211/2021, nr. 1.335/211/2022, nr. 15.894/211/2020 şi nr. 3.838/211/2022 ale Judecătoriei Cluj- Napoca - Secţia civilă, precum şi de Ioan Oltean şi Octavia Oltean şi de Cristina-Raluca Bota şi Cristian Bota în dosarele nr. 207/211/2021 şi nr. 15.896/211/2020 ale Tribunalului Cluj - Secţia civilă şi constată că dispoziţiile art. 28 alin. (3) şi ale art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică Judecătoriei Cluj-Napoca - Secţia civilă şi Tribunalului Cluj - Secţia civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 20 ianuarie 2026.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU
Magistrat-asistent,
Gabriela-Lenuţa Dimitriu----
| EMITENT |
| Elena-Simina Tănăsescu | - preşedinte |
| Asztalos Csaba-Ferenc | - judecător |
| Mihai Busuioc | - judecător |
| Mihaela Ciochină | - judecător |
| Cristian Deliorga | - judecător |
| Dacian-Cosmin Dragoş | - judecător |
| Dimitrie-Bogdan Licu | - judecător |
| Laura-Iuliana Scântei | - judecător |
| Gheorghe Stan | - judecător |
| Gabriela-Lenuţa Dimitriu | - magistrat-asistent |
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU
Magistrat-asistent,
Gabriela-Lenuţa Dimitriu----
Prezenta formă este valabilă începând cu data de 27-10-2026 până la data de 27-10-2026
